Le rapport alternatif : un contrepoids au rapport officiel

jeudi 27 août 2009 par Coordination du programme international

Les États membres des Nations unies sont les acteurs majeurs chargés de la réalisation des droits de l’Homme en général, donc des droits économiques, sociaux et culturels.

Le système des Nations unies représente fondamentalement les peuples du monde et se déploie à leur service, ce qui permet de constater que des acteurs autres que l’État sont indispensables pour mesurer au quotidien l’état de la réalisation des droits fondamentaux dans la cité.

Les acteurs non étatiques concernés par les mesures de mise en œuvre sont principalement les organisations de la société civile. Elles peuvent, en effet, produire un rapport parallèle auprès des experts ou instances décisionnelles des Nations unies.

Les premiers rapports soumis au Comité DESC par la société civile datent des années 1990 et ne concernaient que quelques droits spécifiques. Cette démarche s’est depuis généralisée et est devenue de plus en plus professionnelle et fréquente. En observant les expériences initiales en Amérique latine, on peut aujourd’hui constater des efforts similaires de la part des sociétés civiles partout dans le monde, que ce soit avec un rapport sélectif (traitant de quelques droits) ou exhaustif (considérant la situation de tous les droits listés dans le PIDESC).

Sommaire
1. Définition et typologie des rapports alternatifs
2. La méthodologie d’élaboration des rapports alternatifs
3. Les acquis de l’élaboration du rapport alternatif : expertise partagée, information, formation, négociation de politiques publiques et approche projet

1. Définition et typologie des rapports alternatifs

Les dispositions des traités de droit international obligent les États à collaborer avec les membres de la société civile pour la mise en œuvre des droits.

La société civile est constituée par les groupements associatifs ou mouvements qui défendent et promeuvent librement des intérêts sociaux et culturels de portée générale ou spécifique autres que ceux lucratifs.

Ainsi définie, la société civile occupe une place indispensable en démocratie en tant qu’ensemble organisé faisant part des intérêts de l’opinion publique, exerçant par délégation la citoyenneté collective et tentant de porter la voix des groupes de citoyens au niveau international.

C’est à ce niveau qu’est apparu le besoin, pour les membres de la société civile, de produire leurs propres états des lieux de façon à éclairer l’intelligence des experts indépendants chargés de contrôler la réalisation des droits par l’État. Les données produites par la société civile sont consignées dans un rapport « autre » que celui présenté par l’État d’où l’adjectif « alternatif ». À partir de sources différentes, les deux rapports – étatique et alternatif – répondent au même objectif de présentation des éléments d’évaluation de la mise en œuvre des droits.

Le Comité des droits économiques, sociaux et culturels a inauguré la procédure de consultation de la société civile et d’association au contrôle de l’application des droits dans les États en demandant aux organisations sociales spécifiques ou professionnelles, aux mouvements sociaux, aux groupes minoritaires ou autochtones, aux organisations sociales défendant l’intérêt général de fournir des renseignements fiables quant à l’effectivité des droits.

Les renseignements donnés oralement ou par écrit constituent une série de témoignages permettant aux experts de vérifier, préciser ou compléter certaines informations en toute transparence. Dans l’esprit de cette procédure, le rapport alternatif est un outil subsidiaire et complémentaire dans le cadre de l’appréciation du rapport de l’État. Le rapport alternatif est donc, à l’origine, un rapport parallèle, complémentaire de celui de l’État.

Dans la pratique, le rapport alternatif est devenu, au fil des années, un document aux formes variées suivant les objectifs spécifiques y attachés. Nous en retiendrons essentiellement trois :

  • le rapport alternatif comme alternative de rapport en l’absence du rapport officiel étatique ;
  • le rapport alternatif comme contre-rapport de la société civile c’est-à-dire contre-expertise de celle-ci à partir des éléments du rapport officiel de l’État, rapport permettant de recueillir des avis d’organisations non gouvernementales, de la base sociale et des groupes qui la représentent ;
  • le rapport alternatif en tant que rapport parallèle pour répondre, dans une démarche globale, à l’ensemble du champ matériel sur lequel portent les obligations des États, comporte des dispositions de droit et des éléments de fait.

a) Le rapport alternatif : une alternative de rapport en l’absence de rapport de l’État

Lorsque l’État ne présente pas de rapport initial et/ou périodique indiquant la façon dont sont mis en œuvre les droits dans le territoire représenté, la société civile peut produire un rapport alternatif. Dans ce cas, les experts du Comité DESC n’ont pas d’autre possibilité que de se baser sur les renseignements de la société civile pour avoir une idée de la situation des droits ou pour faire des recommandations aux États.

Les experts du Comité rappellent souvent aux États retardataires et de mauvaise volonté leur obligation de présenter un rapport officiel. Toutefois, lorsque les organisations de la société civile envoient un rapport concernant la situation des DESC dans un pays où l’État ne présente pas de rapport, cela donne l’opportunité aux experts du Comité de faire des recommandations à l’État défaillant sur la base d’éléments précis.

C’est le cas que nous observons dans l’expérience malienne du rapport alternatif, processus en cours en l’absence du rapport attendu de l’État malien, lequel a signé le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels en 1966 et l’a ratifié en 1974.

Le cas philippin relève d’une démarche alternative de rapport par envoi de renseignements au Comité en 1993 sur des situations de violations du droit au logement alors que l’État n’avait encore jamais présenté de rapport depuis la ratification du Pacte en 1974. Le Comité est intervenu et a rappelé le Gouvernement à son obligation. Celui-ci a finalement déposé son premier rapport en 1994. La même démarche a eu lieu en 2003 : les organisations non gouvernementales ont remis un rapport alternatif afin d’informer le Comité de la situation des DESC dans le pays et de lui rappeler que le rapport officiel aurait dû être remis depuis longtemps.

b) Le rapport alternatif, un contre-rapport du rapport officiel de l’État

Le rapport alternatif réalisé alors que l’État a officiellement rempli son obligation de dépôt d’un rapport périodique, se présente comme un contre-rapport proposant sur les points de droit soulevés et les éléments de fait, des données autres produites par la société civile et pouvant confirmer, infirmer ou nuancer la somme des informations officielles.

Le rapport alternatif, dans le cas philippin en 1994, peut donc être considéré comme un contre-rapport car la société civile, se rendant compte que le rapport présenté par l’État comportait des manquements relatifs aux méthodes d’évaluation ou aux droits invoqués, s’est proposé d’y remédier. Toutefois, puisque le contenu proposé par la société civile est plus large qu’une contre-expertise, ne se bornant pas simplement à proposer des points d’information critique, le rapport de la société civile philippine doit être considéré comme un rapport parallèle proposant des indicateurs alternatifs et interrogeant des aspects autres que ceux contenus dans le rapport étatique.

c) Le rapport alternatif entre contre-rapport et rapport parallèle

Le cas français de rédaction d’un double rapport alternatif (2007-2008) permet de préciser la nuance entre contre-rapport et rapport parallèle. La France a ratifié le Pacte en 1980 et a présenté trois rapports. Le dernier a fait l’objet de deux rapports alternatifs de la société civile.

Celle-ci a d’abord élaboré un contre-rapport en tentant d’apporter une « contre-expertise » au rapport périodique de l’État. Ce contre-rapport donne des informations complémentaires ou nuancées à propos des initiatives gouvernementales et de la situation des droits telles que présentées par le gouvernement français. Les éléments d’information de la société civile portent sur les points de droit soulevés par le rapport périodique du Gouvernement et ne concernent que certaines des recommandations faites par les experts du Comité des droits économiques, sociaux et culturels à l’occasion des deux précédents rapports officiels (2001 et 2007).

Il y a en cet exemple, une perspective de contre-rapport avec pour points focaux d’expertise des éléments tendant à montrer surtout la non validité de certaines données et interprétations présentées par l’État en vue de soutenir ses efforts allégués de respect des obligations liées au Pacte. Il s’agit d’une contre-expertise tendant à établir, du point de vue des acteurs de la société civile, les défaillances dans la mise en œuvre des droits économiques, sociaux et culturels.

Par la suite, la société civile a pris le temps d’élaborer, en dehors des contraintes de temps (session du Comité DESC), un dernier rapport alternatif (printemps 2008) couvrant plus largement l’exercice des droits économiques, sociaux et culturels en France et traitant des aspects problématiques des politiques de coopération et d’aide au développement de l’État.

Relevons, pour finir, que toutes les situations de rapport alternatif ne se prêtent pas au double rapport. Ce qui a permis en France l’établissement d’un double rapport, c’est essentiellement le fait que le Gouvernement ne se soit astreint qu’à la production de données sur certains points de droits en lien avec une partie des recommandations précédentes des experts. En effet, le Gouvernement avait considéré que ces « points faibles » avaient été travaillés et permettaient de montrer les efforts de l’État pour respecter ses obligations de respect et de protection, voire de réalisation des droits du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels. Cette présentation étant réductrice par rapport à l’ensemble des droits du Pacte, il fallait donc, pour la société civile, établir un état plus général d’autant que des difficultés de mise en œuvre existaient dans d’autres domaines couverts par le Pacte.

En somme, suivant les situations et les objectifs stratégiques des organisations de la société civile, on peut recourir à des formes variables de rapport alternatif pour informer au mieux les citoyens et les organisations onusiennes ou autres concernées par la réalisation des DESC.

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2. La méthodologie d’élaboration des rapports alternatifs

La réalisation d’un rapport alternatif constitue une démarche collective par excellence en ce sens qu’elle concentre en elle plusieurs bénéfices : sensibilisation, formation, échange d’expériences et mutualisation, connaissance du terrain social dans ses divers aspects, constitution de partenariat d’actions et de force sociale, expérience des limites des organisations et de l’action commune, enfin, début de structuration du champ d’intervention politique.

Les méthodes d’élaboration du rapport alternatif privilégient la collecte de données informant sur les violations et insuffisances des DESC. Toutefois, l’objectif visé est de constituer des données fiables et surtout de les organiser dans un corpus d’interprétation, à savoir une présentation, un discours et des analyses pertinentes sur les situations diverses de respect ou non des droits économiques, sociaux et culturels.

Aussi, les organisations de la société civile procèdent-elles à des démarches spécifiques en amont et aval de la collecte des données :

  • organisation en plateforme DESC et constitution d’un noyau dur (instance leader et de coordination) ;
  • définition du cadre collectif d’action et des axes stratégiques ;
  • définition des marges d’ouverture aux autres organisations (aux Philippines, par exemple, la sélection s’est faite par consolidation ou actualisation de domaines d’informations déjà élaborés) ;
  • définition des éléments substantiels sur lesquels vont porter la collecte de données, sélection stratégique en lien avec les contextes spécifiques de chaque pays ;
  • élaboration d’un dispositif précis de collecte des données (création d’indicateurs, mise en place d’enquêtes de terrain, etc.) ;
  • réalisation de formations pour une éducation citoyenne la plus large possible (la plateforme des Philippines a organisé, en amont, une action globale d’éducation par rapport aux DESC à travers l’éducation des populations de base, l’écoute des besoins, les représentations et considérations citoyennes pour construire les indicateurs adaptés) ;
  • collecte des données : données législatives, administratives, institutionnelles ou de service public, données de terrain recueillies auprès des individus et des groupes ;
  • confrontation, compilation et analyse des données :
    *les données recueillies sont de différentes natures. Avant toute analyse, elles doivent être regroupées par thématique ou point focal et par niveau d’information,
    *ensuite, de la compilation et de la confrontation des données, il résulte des analyses sur chaque point de droit, analyses visant l’accès aux droits et leur satisfaction. Sur cette base, il s’agit de définir les caractéristiques générales ou les constantes, puis les nuances locales ou écarts entre zones géographiques, les domaines et niveaux spécifiques de violation des droits et pour finir, éventuellement, certaines situations spécifiques ou manifestations chroniques.
    *Enfin, l’analyse peut établir une typologie des acteurs responsables des violations : État, administrations, collectivités, personnes physiques ou personnes morales de droit privé, autorités traditionnelles, responsabilités extraterritoriales, etc. Les victimes doivent être aussi distinguées suivant qu’elles sont atteintes individuellement ou collectivement,
  • rédaction du rapport alternatif, qui peut prendre plusieurs formes mais doit présenter dans son contenu trois points importants quelles que soient les options :
    *une rubrique législative faisant l’état des lieux des instruments internationaux ratifiés, des lois et décrets d’application disponibles,
    *une rubrique administrative faisant l’état des lieux des garanties à travers l’ensemble des services et recours disponibles,
    *des cas de violations illustrant les aspects de droits explorés et des cas représentatifs ou significatifs.

Le rapport alternatif, quelle que soit sa forme, peut faire l’objet de nombreux usages pratiques : de la sensibilisation à la défense et à la réalisation des DESC, c’est ce qui fait toute sa richesse.

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3. Les acquis de l’élaboration du rapport alternatif : expertise partagée, information, formation, négociation de politiques publiques et approche projet

Le rapport alternatif est le produit d’une démarche dynamique dont les acquis sont d’une importance considérable. Il permet, avant toute chose, une appropriation par les citoyens des problèmes de droits et il constitue ainsi un moyen de renforcement des capacités de participation citoyenne à la vie démocratique et à la mise en œuvre des droits. En forme de perspective, le rapport alternatif ayant permis aux acteurs de mieux cerner et connaître leur territoire d’intervention, de mieux cerner les besoins, donne l’occasion de mettre en place des projets plus porteurs.

Les acquis du travail d’élaboration d’un rapport alternatif sont mis en œuvre à travers les mécanismes qui suivent.

a) La restitution

Les éléments du rapport, notamment les constats et les analyses, sont d’abord restitués dans la globalité aux participants de la plateforme. Ensuite, la restitution est faite aux populations à la base. Non seulement, celles concernées par le rapport prennent conscience de leur situation spécifique vis-à-vis des DESC mais de plus, elles s’informent de la situation d’autres territoires voire de la nation entière.

La restitution s’adresse également aux institutions publiques, aux élus et aux partis politiques, aux autorités locales et coutumières et plus largement aux instances de décision publique. À ce titre, les organisations internationales et de coopération technique présentes sur le territoire de l’État sont aussi concernées par la restitution surtout si leur mandat d’intervention comprend des domaines relatifs aux DESC.

b) Une large sensibilisation à l’approche des droits fondamentaux

À travers la restitution, les organisations ont pu provoquer des séquences de débat et discussions autour des droits fondamentaux et de leur portée. De plus, les discussions portent sur les politiques publiques des Gouvernements et leur capacité à réaliser les droits fondamentaux. Des séminaires et des ateliers nationaux ou locaux ont été initiés pour remplir cette mission de sensibilisation, de formation et d’éducation populaire. Les journalistes ont été conviés à des conférences de presse dans certains cas, les rapports ayant permis de constituer des dossiers de presse bien fournis.

En tout cas, la diffusion la plus large possible est gage d’impacts majeurs sur les gouvernements et pour prendre en charge les situations de violations.

Certaines organisations, pour une diffusion de grande ampleur, ont effectué des traductions du rapport en langues locales (en partie ou en entier). De façon spécifique, pour les acteurs de la société civile, l’élaboration du rapport peut permettre la définition commune d’une approche d’intervention fondée sur les droits.

c) La participation aux délibérations et au lobbying au sein des instances internationales de droits de l’Homme

Dans le cadre de la participation des organisations de la société civile aux discussions multilatérales et notamment au sein du Conseil économique et social, celles ayant contribué à l’élaboration du rapport disposent d’outils d’informations susceptibles d’intéresser les organes spéciaux conventionnels ou non des Nations unies.

D’abord, dans le cadre du dialogue et de la coopération des experts des Nations unies avec les organisations de la société civile, la réalisation du rapport alternatif permet des échanges fructueux et efficaces. En effet, les organisations peuvent, sur la base des constats, suggérer aux experts des questions spécifiques à soumettre aux États ou donner des informations de première main qui vont enrichir les observations qui leur sont adressées.

Il y a ensuite par cette participation, une occasion d’améliorer l’action de contrôle des obligations de l’État car les experts n’ont pas toujours les moyens de relever ou d’obtenir des informations détaillées sur les situations locales. La participation internationale permet une médiation fructueuse par rapport aux attentes citoyennes des localités lointaines, localités qui souvent n’ont pas les moyens de faire entendre leur voix aux Nations unies.

Plusieurs instances spécifiques et plusieurs types d’experts peuvent être intéressés par les données recueillies :

  • Comité DESC,
  • experts thématiques,
  • expert géographique (s’il y en a un étudiant le cas de l’État objet du rapport alternatif),
  • le Comité des droits de l’Homme,
  • les institutions spécialisées comme l’Organisation mondiale de la santé ou l’Organisation internationale du travail, par exemple, etc.

En ce qui concerne le Comité DESC qui nous intéresse en particulier, les organisations ont pu y envoyer des informations par écrit concernant les États ayant fait l’objet de rapport alternatif et surtout lorsque les États devaient faire examiner leur rapport (Philippines, Mexique). Même en l’absence de présentation prévue de rapport officiel, les organisations peuvent envoyer des informations aux membres du Comité sur la situation des DESC dans leur pays. Ils peuvent en profiter pour rappeler le retard de l’État et surtout lorsque les appels du Comité sont restés sans suite et non renouvelés.

Les organisations ayant participé à la plateforme peuvent aussi se déplacer à Genève, en début de pré-session du Comité DESC ou pour la première séance de l’après-midi débutant une session, pour faire une présentation orale d’informations concernant les DESC. Pour cela, les organisations doivent s’inscrire bien en avance auprès du Comité et s’assurer d’une réponse positive.

Il convient de bien circonscrire les informations aux dispositions du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels et de bien choisir la pré-session ou la session par rapport aux questions à l’ordre du jour. En raison des limites de temps, les organisations doivent sélectionner quelques informations stratégiques ou représentatives de la situation générale.

Les informations présentées doivent être pertinentes, fiables et ne peuvent pas être exposées en termes injurieux. Elles sont transparentes et transférées à toutes les parties présentes y compris au Gouvernement concerné.

Outre ces possibilités formelles, il est important de souligner que si certains facteurs limitent la possibilité pour les organisations de respecter ces formalités, il est toujours possible de procéder à des modalités informelles d’information ou de sensibilisation. Celles-ci étant contingentes, il est important de trouver la stratégie la plus adaptée en étant rigoureux quant aux conditions de fiabilité, de transparence et d’opportunité.

d) La négociation de lois et de politiques publiques

La connaissance des lois, des besoins et des carences des politiques publiques permet aux organisations de négocier ou de participer à l’élaboration d’instruments normatifs et de mesures administratives dans les domaines abordés par le rapport alternatif. Le fait de présenter ce dernier aux autorités officielles permet de créer un espace de dialogue avec les acteurs politiques, qu’ils soient du pouvoir exécutif, législatif ou judiciaire ou encore des acteurs coutumiers. La démarche du rapport alternatif permet aux organisations de la société civile de jouer un rôle majeur dans le système démocratique et de gouvernance locale.

Les organisations ayant participé à la plateforme peuvent, sur la base des analyses consignées dans le rapport, proposer des lois visant à améliorer la protection dans certains domaines. Dans le cas de la promotion des droits de la femme, les organisations de la société civile camerounaise ont pu, à partir d’analyses de situation, proposer des dispositions législatives par le biais des ministères en charge des questions concernées. Les parlementaires ont été approchés par les organisations de la société civile aux Philippines. En effet, il s’avère important de proposer aux parlementaires ayant initiative législative, des dispositions qui prennent en compte les besoins réels des populations. Les propositions peuvent viser soit la modification de lois existantes, soit la proposition de nouvelles législations en fonction de l’amélioration de la mise en œuvre des DESC ou de leur intégration.

e) La conception de campagnes d’information et de mobilisation sur des sujets spécifiques

Les éléments les plus sensibles - ou les situations les plus graves - recensés dans le rapport peuvent faire l’objet de campagnes nationales et de lobbying. Cette démarche est facilitée par la constitution déjà acquise d’un réseau d’organisations qui a connaissance des données, des enjeux, de la gravité ou de l’opportunité de l’action de plaidoyer.

f) Alliance, networking et réseau de veille ou d’échange d’informations pertinentes

L’élaboration du rapport alternatif permet d’entretenir un réseau de partenaires mobilisable à toutes fins utiles. Dans le cadre de ce réseau, il existe un potentiel de force sociale et d’action concertée efficace. Il est essentiel que ce réseau soit entretenu à travers des échanges d’informations, un travail de veille collective sur les points déjà examinés ensemble et bien d’autres qui peuvent émerger. En tout cas, l’expérience de la plateforme permet aux organisations de disposer d’outils de recueil d’informations et de veille leur facilitant le suivi mutualisé des situations de violations des droits ou d’amélioration de leur mise en œuvre.

Ce réseau entretenu est facilement mobilisable pour participer de façon plus ou moins professionnelle à des mises en commun, à des plateformes spécifiques d’exigibilité ou de plaidoyer et à l’élaboration de projets de développement. Cet aspect de réseau est très important car le réseau et le networking entretenu créent un potentiel partenarial entre des organisations diverses de défense des droits. Dans le contexte de la mondialisation, pour parvenir à des acquis sociaux, on ne pourra pas faire l’économie de ce type de démarches.

g) La conception de projets

La connaissance approfondie et experte du terrain national et des contextes locaux en matière de besoins permet aux organisations de monter des projets adaptés, de modifier les orientations pour mieux ajuster stratégiquement leurs actions de promotion et de défense des droits. De plus, les organismes financeurs seraient plus à même de comprendre le caractère opportun des projets dès lors qu’ils ont connaissance du rapport élaboré et du lien entre le rapport et le projet.

Les organisations peuvent aussi proposer aux États des projets d’action en vue de combler les lacunes relevées. Les organisations maliennes, comme celles des Philippines, sont conviées de plus en plus par le Gouvernements et les parlementaires à des formations sur les droits et à des ateliers dans les domaines d’expertise relevant du rapport élaboré.

L’intérêt majeur ici, c’est la capacité authentique développée à travers l’élaboration du rapport quant à la proposition de projets de changement social. Généralement, dans les pays du Sud, on observe que nombre de projets sont initiés au Nord. Le bénéfice essentiel pour eux, c’est cette capacité de définir des priorités locales après enquête destinée à mesurer le niveau de responsabilisation de l’État. La conception de programmes au Sud contribue au renforcement des engagements citoyens et locaux de proximité, ce qui aura pour effet de rendre compte d’une société civile aussi dynamique qu’au Nord. Les projets définis peuvent d’ailleurs être à même d’orienter les cadres stratégiques internationaux et les organisations peuvent se positionner véritablement comme partenaires d’actions et non simples exécutantes de programmes prédéfinis.

En somme, pour ce qui est des acquis de l’expérience d’élaboration du rapport alternatif, il est important de relever que le suivi en constitue l’un des aspects majeurs car il permet d’entretenir une dynamique infinie du point de vue des acteurs et des actions possibles. La capacité à entretenir les acquis et à en faire un levier définitif de rebondissements en fonction des besoins, constitue un enjeu capital de la rédaction d’un rapport alternatif par une plateforme d’organisations de la société civile.

Il est aussi évident que les organisations, du fait de leurs modestes moyens, embrassent rarement l’ensemble magistral des DESC. Aussi, de façon stratégique, les thématiques sont-elles examinées par les entrées les plus sensibles, à charge pour les organisations d’ouvrir périodiquement des chantiers successifs d’examen des droits en fonction de leurs priorités. Or ces droits sont connexes.

Il s’avère très important de poursuivre l’expérience, aussi modeste soit-elle, de l’élaboration du rapport alternatif afin de trouver un modèle efficient permettant aux ONG de produire périodiquement dans chacun des États, un état des droits dans leur ensemble par le biais d’un large partenariat.

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Pour aller plus loin :

PDF - 1.8 Mo
Rapport alternatif sur les DESC, guide méthodologique

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