Transformer des droits en politiques publiques et les politiques en procédé instrumental

L’expérience de Jeevika - Plan d’action de 2008 du gouvernement de Karnataka sur le travail forcé

mercredi 20 octobre 2010 par JEEVIKA Kiran Kamal Prasad

I. Actions et méthodes mises en œuvre par Jeevika afin de voir les droits inclus dans les politiques publiques :

1. Introduction :

1.1 La nature du travail forcé en Inde est intimement liée au système des castes : L’abolition du travail forcé est, en Inde, à la fois un droit économique et un droit social dans le sens où le travail forcé rassemble des facteurs économiques et sociaux. Il est économique parce que les victimes de ce système de travail forcé sont les plus pauvres de la société indienne. Il est social parce que la grande majorité de ces victimes viennent des plus basses classes d’un système social très inégalitaire c’est à dire le système des castes, qui prévaut en Inde ; cette caste la plus basse rassemble les dalits (intouchables/ castes classées) et les adivasis (indigènes/ tribus classées). Encore une fois, il est économique car il concerne les relations de travail ; il est social parce que ces relations sont intégrées à des facteurs sociaux. le travail forcé actuellement en place dans le sub-continent indien est , de nos jours, une extension de la caste des esclaves en place à l’époque pré-britannique.

1.2 L’interdiction du travail forcé dans l’Inde indépendante : La Constitution Indienne adoptée en 1950, reconnaît l’interdiction de la traite des personnes, du travail gratuit (mendiant), ainsi que les autres formes de travail forcé comme un droit fondamental. La loi abolissant le système du travail forcé a été promulgué le 9 février 1976 avec des effets rétroactifs à partir du 25 octobre 1975, afin de donner effet au droit fondamental sur l’interdiction du travail gratuit et forcé.

1.3 Trois notes :

1.3.1 Nature des Droits Fondamentaux dans la Constitution Indienne :
Les droits fondamentaux reconnus par la Constitution indienne ne contiennent pas que des droits civils et politiques. Quelques droits sociaux, économiques et culturels sont aussi reconnus comme des droits fondamentaux. Parmi les droits sociaux, l’on peut mentionner l’abolition de l’intouchabilité, l’interdiction d’employer des enfants de moins de 14 ans dans des industries et des processus de fabrication douteux et l’interdiction du travail gratuit et forcé. Ce dernier est aussi un droit économique. Un exemple d’un droit culturel fondamental est le droit de conserver une langue, une écriture ou une culture différente.

1.3.2 Rôle du docteur B,R,. Ambedkar dans le rajout de certains droits économiques, sociaux et culturels dans la Constitution indienne :
la Constitution indienne est unique en ce qu’elle contient en tant que droits fondamentaux non seulement des droits civils et politiques mais aussi des droits économiques, sociaux et culturels. Les deux droits, économiques et sociaux qui sont considérés comme fondamentaux sont principalement réservés aux dalits et aux adivasis, par exemple, l’interdiction de l’intouchabilité et du travail gratuit et forcé et la traite des êtres humains. Les droits culturels fondamentaux appartiennent aux religieux, aux linguistes et aux minorités culturelles. Ceci a été rendu possible grâce au plaidoyer du docteur B,R, Ambedkar en tant que membre de l’Assemblée Constituante et du président du Comité de Rédaction de la Constitution.

1.3.3 Retard dans la promulgation de la loi sur le travail forcé : bien que l’interdiction du travail gratuit et forcé ait été consacré comme un droit fondamental par la Constitution en 1950, une législation appropriée pour réglementer les violations de cette disposition a été édicté seulement en 1976 c’est-à-dire 26 ans après ! Ceci est déjà un indicateur clair de la grande léthargie montrée par les dirigeants politiques et les administrateurs pour garantir le droit à l’interdiction du travail gratuit et forcé et pour soutenir sans réserve la mise en œuvre de la loi sur le travail forcé, entraînant, par le biais de la loi, la création de politiques adaptées et mettant en place des processus institutionnels adéquats. C’est aussi un indicateur du développement de la surveillance, du plaidoyer et du lobby qui sont requis de la part des organisations non gouvernementales et des mouvements concernés.

2. Loi sur le travail forcé et les politiques pertinentes qui en découlent :

Quelques règles pour la mise en œuvre de la loi ont été publiées dans la gazette officielle le 28 Février 1976. Elles sont entrées en vigueur le même jour et ont été diffusées avec la loi. Par la suite, elles ont été quelque peu modifiées en 1978 et en 1983. Le Gouvernement Central a fait passer un projet pour la réhabilitation du travail forcé en 1978. Ce régime a été partiellement modifié en 1983, 1986, 1995 et 2000. La Court Suprême a périodiquement exprimé des jugements qui ont eu beaucoup d’importance dans les politiques du gouvernement concernant le travail forcé. En dehors de ces règles, de ces jugements et de ces projets, aucune autre formulation politique spécifique n’a été proposée ni par le Gouvernement Central ni par aucun autre gouvernement de l’État pour la mise en œuvre de la loi. Tout droit présent dans la constitution ou dans un statut doit s’exprimer à travers un cadre politique pour s’assurer du bon fonctionnement de ce droit ; et ce cadre politique doit être transcrit dans son propre processus institutionnel.

2.1 Politique détaillée sur le travail forcé à Tamil Nadu et Karnataka :
Parmi tous les États de l’Inde, le Gouvernement du Tamil Nadu est celui qui a adopté en 2001 un document de politique pour la mise en œuvre de la Loi dans son État intitulé "L’abolition du système du travail forcé, Guide pour la libération et la réinsertion des travailleurs forcés." Le gouvernement de Karnataka a récemment sorti un document politique appelé « un plan d’action pour la réinsertion des travailleurs forcés au Karnataka en 2008, contenant aussi des courtes mais néanmoins claires explications et des orientations sur l’identification et la libération des travailleurs forcés et sur la poursuite des responsables ». Celui-ci a été publié en octobre 2009 et a été largement distribué afin de pouvoir être lu par tous les officiels concernés dans l’état mais aussi par les activistes engagés.

2.2 Le rôle de JEEVIKA dans sa politique menée sur le travail forcé à Karnataka : JEEVIKA – Jeeta Vimukti Karnataka (Front de libération du travail forcé à Karnataka) a joué un rôle important dans la rédaction du document de cette politique.

2.3 Présentation de JEEVIKA : 2..3.1 JEEVIJKA au niveau taluk (sous-district) : Jeevika a vu le jour dans un Taluk (sous-district) en 1990 et, au niveau de l’État en 1993, dans le seul but d’éradiquer le travail forcé dans le Karnataka. Il a vu le jour dans un contexte de rencontre avec des travailleurs forcés dans un village et dans le fait que l’État avait officiellement proclamé son entière éradication. Pour remédier à cette situation, les travailleurs forcés dans l’ensemble du Taluk ont été identifiés en 1988 et 1999 et les données recueillies ont permis de soulever des questions de législation dans l’État en 1990 concernant la mise en œuvre de la Loi. Simultanément, les travailleurs forcés étaient également organisés pour mener diverses actions de masse afin que l’administration mette en œuvre la loi. Des programmes ont été réalisés afin de les sensibiliser et de renforcer leur leadership. Une pétition écrite a été remplie dans la Haute Cour pour la bonne mise en œuvre d’un ordre de 1992 pour la réinsertion de 197 travailleurs forcés. Des représentations ont été menées à différents niveaux administratifs ainsi qu’à des leaders politiques.

2.3.2 JEEVIJKA au niveau de l’État : A partir de 1993, des programmes similaires ont aussi été menés au niveau de l’État. Cependant, malgré le succès initial des programmes lancés dans un Taluk, les stratégies reprises au niveau de l’État n’ont abouties à aucun résultat tangible. Les rapports émanant du terrain et effectués par l’administration ont continué à être négatifs. Mais le fait de débuter l’action au niveau de l’État a permis à ce que l’administration garde en mémoire le discours sur le travail forcé même si cette dernière a refusé de rendre justice aux 20 000 cas de travail forcé identifiés par Jeevika.

2.4 Faire ressortir le plan d’action sur le travail forcé par le Gouvernement de Karnataka : En 2000, l’exposition médiatique d’une affaire impliquant cinq travailleurs forcés enchaînés a soudainement fait changer l’attitude de l’administration. Cela a mené à l’annonce publique d’un engagement à mettre en œuvre la Loi à la fois par le Premier Ministre et par le Secrétaire en chef. A ce stade, l’expertise de Jeevika a été recherché afin d’orienter, de former et d’ habiliter l’administration à mettre en application la loi. Le coordonnateur de Jeevika a été invité en 2004 par le Gouvernement du Karnataka pour élaborer un plan d’action pour la réhabilitation des travailleurs forcés. L’invitation a été acceptée et suivi d’effets. Le plan d’action a été approuvé en 2007 et publié en 2009. Jeevika devait continuellement mener des représentations auprès des fonctionnaires afin de vérifier que le plan d’action soit approuvé et publié.

II. Voici où nous en sommes :

1. Même après avoir accompli cette prouesse, la mise en œuvre pleine et continue de la loi ne peut être tenue pour acquise car les travailleurs forcés sont à la marge extrême de notre société, rendus impuissants, fragmentés, dispersés et de ce fait rendus invisibles et aussi maintenus illettrés et ignorants et donc, incapables de connaître ni de faire valoir leurs droits en tant que citoyens. L’établissement de processus institutionnels stables, qui suivront le document politique sur le travail forcé, requerra de la part de notre mouvement d’autres efforts divers. Pour cela, Jeevika a empressé le gouvernement d’imprimer un grand nombre de copies du plan d’action dans la langue de l’état et de les distribuer intelligemment par exemple en organisant des programmes de sensibilisation au niveau de l’état, des districts et des Taluks (sub-districts). (Karnatsks a 30 districts, 52 sous-districts et 176 Taluks). Le gouvernement de Karnataka a imprimé 10.000 copies en Kannada et 1.000 en anglais en septembre 2009. La distribution du plan d’action aux officiels du gouvernement n’a pas eu lieu comme prévu et cela à cause d’importantes inondations dans le nord du Karnataka. Jeevika s’est donc organisé tout seul afin d’amener le plan d’action aux dirigeants dalit et aux activistes aux 4 coins de l’état en décembre 2009 et en janvier 2010. Dorénavant, par le biais de ce groupe d’activistes, il est continuellement en train de faire pression sur le gouvernement, de la plus petite échelle à la plus grande pour agir selon le plan d’action.

2. Dans un district de Chikkaballapur, 136 travailleurs forcés ont récemment reçus des certificats de sortie. Le processus visant à leur élaborer des programmes de réinsertion est prévu par les autorités. Quelques 234 autres travailleurs du même district vont obtenir sous peu leur certificat de sortie. Des processus similaires sont en cours dans 10 autres districts. Nous attendons le résultat pour quelques 600 autres travailleurs forcés.

3. Des volontaires dalit de 18 districts et 7 sous-divisions sont en train d’identifier des travailleurs forcés dans les villages alentours et font pression sur les officiels afin qu’ils engagent des activités suivant le plan d’action. Le résultat dans les deux ou trois prochains mois à venir témoignera du succès ou non de la mise en place de processus institutionnels stables prévus par le plan d’action sur les travailleurs forcés.

4. A l’époque où les dirigeants dalits menaient, dans tout l’état, une campagne de sensibilisation sur le plan d’action en décembre 2009 et janvier 2010, Jeevika a reçu des nouvelles très encourageantes qui auront des conséquences fructueuses dans le renforcement de ses activités concernant le plan d’action. L’association nord américaine, « Free the Slaves » a appelé Jeevika le 19 janvier 2010 pour lui annoncer qu’elle avait été retenue pour le prix 2010 du Harriet Tubman Freedom Award. Au mois de mars, cette même association a fait part du fait que Jeevika bénéficierait d’une subvention conséquente sur une période de 2 ans. Jeevika a décidé d’utiliser celle-ci à partir du mois d’août 2010 afin de soutenir ses activités de pression pour la mise en œuvre du plan d’action dans tout le pays.

5. Tous ces nouveaux bénévoles dalit, de pair avec les activistes plus expérimentés de Jeevika, étaient une centaine à se déplacer à la capitale de l’état, à Bangalore les 14 et 15 septembre afin de célébrer la journée de Jeevika pour débattre de l’orientation des actions à mener pour amener le gouvernement à mettre en œuvre le plan d’action. Une consultation publique a été organisé le 15 septembre dans laquelle ont participé des états clés et des fonctionnaires du gouvernement nationaux ainsi que des personnalités publiques telles que le membre en charge du travail forcé au sein de la Commission nationale des droits de l’homme, le premier secrétaire au développement rural et du département de Panchayat Raj, responsable de surveiller la mise en œuvre de la loi sur le travail forcé dans l’état, un ancien président de la commission permanente du Karnataka et enfin un avocat sénior. Les interventions de ces personnes ont soulignés différents problèmes que pose le travail forcé. Ces échanges, organisés par les activistes de Jeevika, a entraîné le premier secrétaire à s’engager dans la cause du travail forcé.

III. Les difficultés rencontrées lors de la création du document de politique sur le travail forcé et de la mise en place d’un processus institutionnel solide en rapport avec ce document :

1. Mutation fréquente de hauts fonctionnaires nuisibles à la poursuite d’une approche soutenue pour parer au problème des marginaux :
JEEVIKA a été invité par un haut fonctionnaire progressiste, ouvert d’esprit et croyant dans la capacité des ONG à rédiger un plan d’action pour la réinsertion des travailleurs forcés. Mais avant qu’il ne puisse le promulguer, ce dernier a été muté et la nouvelle personne a pris un certain temps à approuver et à publier le plan. Même après sa publication, plusieurs autres fonctionnaires ont pris le relais et semblent avoir une autre approche de la question du travail forcé.

2. Les préjugés de caste et de classe dans l’ensemble de l’administration :
Le travail forcé est un problème concernant les dalits et les adivasis en Inde. Mais, une majorité des fonctionnaires et des juges viennent des castes dominantes non-dalit et sont, en plus, en général, issus de milieux aisés. Bien que l’interdiction du travail forcé soit un droit fondamental et qu’une loi soit en place pour donner effet à ce droit, les préjugés de caste demeurent forts et des attitudes et des pratiques féodales ancrées viennent s’opposer à ce que la justice soit rendue par des fonctionnaires et des juges non dalit à des dalits et aux travailleurs forcés.

3. L’extrême vulnérabilité des travailleurs forcés :
Les travailleurs forcés n’ont absolument aucune ressource économique dont ils pourraient se servir pour soutenir leur mouvement. De plus, ils sont dispersés et sous l’autorité de leurs maîtres ce qui rend très difficile un quelconque regroupement pour une action de masse. Ils sont aussi illettrés et ignorants, ne voyant pas le mal qu’il y a à travailler comme esclave forcé.

4. La cooptation des dirigeants dalit et des ONG par des systèmes locaux :
Il est très difficile d’obtenir un soutien pour l’éradication du travail forcé de la part des mouvements dalits et des ONG locales dans les zones rurales. La plupart des ONG à Karnataka sont sous la direction de castes non dalit. Un bon nombre de dirigeants dalits dans les villages ne voudraient pas contrarier les propriétaires. Jeevika est obligé de construire un mouvement de travailleurs forcé presque tout seul.

IV. Recommandations et conseils à ceux travaillant sur des thèmes similaires :

1. Tout droit afférent aux pauvres et aux marginaux n’est pas facilement reconnu par les pouvoirs en place. Cela exige qu’une pression continue soit exercée de la part de la population touchée ou en son nom. Même lorsqu’une loi consacrant ce droit est adoptée et qu’une politique est formulée pour lui donner effet, une vigilance continue et une pression soutenue doivent être exercées sur l’administration afin de vérifier qu’un processus institutionnel solide, qui ne soit pas sensible aux caprices des fonctionnaires titulaires, est mis en place.

2. Bien que le dirigisme et le volontariat de la part de personnes éclairées non affectées est toujours la bienvenue afin de construire le mouvement des personnes marginalisées, dans le contexte du système des castes en Inde et de ce qu’il implique sur la sensibilité des personnes non dalit, il est toujours préférable, d’une façon globale, de construire le mouvement en ayant comme dirigeants des dalits et des adivasis.

3. Lorsque la politique locale, étatique et nationale ainsi que la bureaucratie refusent de prendre connaissance ou se comportent de façon très léthargique dans leur prise de connaissance de la marginalisation des droits, il peut être très utile d’utiliser le soutien des instruments internationaux et des agences dans l’actualisation de ces droits.

Kiran Kamal Prasad, JEEVIKA.

16 septembre 2010.


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